汽车租赁业发展历史上，2009年，《国务院办公厅关于印发交通运输部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》发布，明确了汽车租赁属于道路运输的子行业、交通运输部承担汽车租赁的指导工作；今年8月8日，交通运输部、住房城乡建设部联合发布《关于促进小微型客车租赁健康发展的指导意见》（简称《指导意见》），无疑是又一个里程碑式的规范性文件。
促进汽车租赁业健康发展是基调
近几年来，汽车租赁业快速发展，但也随之出现一些问题，主要是：属于物的租赁还是运输方式，产业属性不明；冲击出租汽车、道路客运的正常运营，产业划界不清晰；车辆登记、检验、环保、报废、保险制度不清晰，安全隐患较多；特别是在社会安全事件预防方面，没有严格执行社会治安防范，给暴恐分子以便利……这些已经严重影响到了该产业的健康发展。
《指导意见》明确其属于“交通服务方式”、明确其“不包括驾驶劳务”、明确其使用“小微型客车”、明确其车辆登记、检验等制度、明确其必须按照《反恐怖主义法》实行“身份查验制度”等。这些“药方”的开出，必将促进汽车租赁业的健康发展，并为下一步制修订相关国家标准、行业标准、法规规章，奠定基础并积累管理经验。
制定规划 依法推动移动互联网与行业融合发展
汽车租赁业可发展到什么规模，受多种因素制约：一是法律的制约，《大气污染防治法》明确规定“国家倡导低碳、环保出行，根据城市规划合理控制燃油机动车保有量，大力发展城市公共交通，提高公共交通出行比例”“国家采取财政、税收、政府采购等措施推广应用节能环保型和新能源机动车船”。汽车租赁业如果使用燃油机动车并增加其使用总量，不利于治理“大城市病”，显然要受到制约。但如果使用新能源车，并能通过“共享”减少其使用强度，则属于国家“推广应用”的范畴。二是基础设施的制约，城市道路、停车场地等状况，都对汽车租赁产生影响。三是当地经济社会发展和居民出行需要。综合考虑人口数量、经济发展水平、居民出行需求以及城市交通状况等因素，既要满足个性化多层次的出行需求，推动移动互联网与小微型客车租赁的融合发展，又要遵守法律并符合实际情况。如何统一？
《指导意见》明确提出：各地交通运输部门应当会同当地住房城乡建设（规划）部门依据城市总体规划，制定小微型客车租赁发展规划，并纳入综合运输体系规划和城市综合交通体系规划，统筹安排租赁网点和停车场地；加强小微型客车租赁与不同交通运输方式的换乘衔接，推进机场、火车站、汽车站、港口等交通枢纽小微型客车租赁营业网点以及客流密集区域停车站点建设。因此，制定发展规划是汽车租赁健康发展的基石。
安全发展 经营者与管理部门均有责任
汽车租赁行业的安全责任，有四重含义：一是承担反恐怖主义的安全防范责任。《反恐怖主义法》明确规定“机动车租赁等业务经营者、服务提供者，应当对客户身份进行查验。对身份不明或者拒绝身份查验的，不得提供服务”；如果违反这一规定，该法律第八十六条第二款要求“主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”
根据《反恐怖主义法》第八条的规定，国家机关应当根据分工，实行工作责任制，依法做好反恐怖主义工作。按照国家反恐职责分工，实行“管行业必须管反恐、管业务必须管反恐、管经营必须管反恐，谁主管谁负责”的原则，由于汽车租赁已经明确由交通运输主管部门承担行业管理职责，因此，交通运输主管部门应当承担汽车租赁行业反恐安全防范监管职责。
二是承担安全生产的责任。租赁车辆是汽车租赁经营者提供车辆租赁服务以获取利润为目的的生产经营行为，因此，生产经营单位必须承担《安全生产法》规定的安全生产主体责任，必须保障承租人的使用安全。
三是治安安全的责任。汽车租赁企业是诈骗犯罪分子最容易实施犯罪的对象之一，因此，必须提高抗风险能力。
四是信息安全责任。随着国家网络和信息安全管理的发展，小微型客车租赁经营者应当遵守有关规定，完善网络安全防范措施，依法合规采集、存储、使用和保护个人信息，不得超越提供小微型客车租赁服务所必需的范围。
《指导意见》贯穿了安全发展的要求，特别是在“夯实安全管理基础”中，给出了安全管理是“基础”的结论。管行业必须管安全生产、管行业必须管反恐，安全发展是汽车租赁经营者的责任，也是行业管理部门的责任。
提升服务能力是行业发展基本
汽车租赁业是产业，必然存在竞争，竞争的核心是什么？说到底，是服务能力。《指导意见》结合智慧交通发展的大背景，提出提升服务能力的四点鼓励意见：
一是鼓励小微型客车租赁经营者利用卫星定位装置、地理信息系统等远程监控技术和车联网、“电子围栏”等智能技术，加大对租赁车辆安全的管控力度，降低经营风险。
二是鼓励小微型客车租赁经营者利用互联网、移动互联网应用程序（App）开展车辆预订、取还车和电子支付等服务，提高租车便捷性。
三是鼓励通过兼并重组、合资合作、上市融资等方式，提升规模化水平，加强上下游行业及相关行业联动。支持小微型客车租赁经营者通过特许经营、连锁经营、战略联盟等形式，扩大网络覆盖范围，优化经营网点布局，为消费者提供“一点租多点还”“一城租多城还”租赁服务，不断提升服务体验。引导小微型客车租赁经营者加强品牌建设，创新经营服务内容，增强企业核心竞争力。
四是鼓励分时租赁发展。分时租赁即“汽车共享”，是以分钟或小时等为计价单位，利用移动互联网、全球定位等信息技术构建网络服务平台，为用户提供自助式车辆预订、车辆取还、费用结算为主要方式的小微型客车租赁服务，是传统小微型客车租赁在服务模式、技术、管理上的创新，改善了用户体验，为城市出行提供了一种新的选择，有助于减少个人购车意愿，一定程度上缓解城市私人小汽车保有量快速增长趋势以及对道路和停车资源的占用。
随着《指导意见》的贯彻实施，其好的经验最终还需在修订《中华人民共和国道路运输条例》中用行政法规固定。
（作者系交通运输部管理干部学院法学教授